汤赵楠 曹 娟

　　2017年7月1日，新修订的民事诉讼法开始实施，标志着我国以立法形式正式确立了检察机关提起民事公益诉讼制度。两年来，检察机关民事公益诉讼工作发展蓬勃，取得诸多成效，但也暴露出案件线索成案率不高、案件质量良莠不齐、社会效果不及预期等问题，其主要原因可概括为以下三点。

　　一、调查取证困难

　　传统民事检察监督着重于法律监督，对检察机关的证据收集能力要求并不高。而在民事公益诉讼中，检察机关除审查起诉以外，还承担了调查取证的职能。且检察机关并非案件的直接利害关系人，并不当然持有案件相关证据，几乎所有证明材料都依赖于调查权的行使。同时，民事公益诉讼的调查本身存在着较大难度，而公益侵权人又往往存在拒绝配合、毁匿证据等情形，仅凭借传统非强制手段难以取得证据。但是，根据《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第六条的规定，民事公益诉讼中检察机关收集证据可要求其他主体协助配合，但并未规定不予配合的后果，也并不存在国家强制力的参与。

　　实践中，检察机关为弥补其调查取证能力的不足，经常依赖刑事检察部门移送的证据，或者是在刑事案件审查中民行部门提前介入借助刑事侦查手段收集和固定的证据提起民事公益诉讼。然而，上述行为依然存在法律依据不足和适用案件类型特定两大问题。并且，刑事和民事领域依然存在着取证方向和证明标准的巨大区别，民事公益诉讼调查权的缺失并不能由此得到完全弥补。因此，在民事公益诉讼中存在案件线索多、成案率低的困境便也不足为奇。

　　二、证明标准冲突

　　通常认为，根据《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》，我国民事诉讼适用“高度盖然性”证明标准。而民事公益诉讼则归属于民事诉讼范畴。且2018年颁布的《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》对检察机关在民事公益诉讼中的权力义务进行了规定，如案件的出庭、质证、辩论、上诉和撤诉等。从中可看出，除禁止被告反诉、法院释明变更以外，检察机关在民事公益诉讼中的地位也类似于普通民事诉讼的原告。然而，在司法实践中，基于检察机关的公权力背景，人民法院在审理民事公益诉讼案件时，对检察机关作为公益诉讼人提供的证据通常要进行更为严格的审查，按照“事实清楚，证据确实充分”证明标准，而非“高度盖然性”证明标准。

　　提高检察机关提起民事公益诉讼的证明标准，系为避免公权力干预心证，以确保裁判的中立。但是，如果把检察机关和其他主体作为公益诉讼人的情形区别对待，势必会造成证明标准的冲突，极易导致同案不同判的结果。且检察机关在民事公益诉讼中与普通民事原告权利义务、诉讼地位类似，职权主义极其弱化，径自提高证明标准有违民事公益诉讼之立法理念，且在现阶段并不具备充分的法律依据。同时，在检察机关本身调查取证能力不足的情况下，此举更是影响了民事公益诉讼的案件质量，增加了检察机关的败诉风险，导致检察机关对提起民事公益诉讼的动力不足、能力不足，影响国家公益司法保护的力度，有违公共利益本位之立法初衷。

　　三、赔偿依据不足

　　《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第二百八十八条规定，人民法院受理公益诉讼案件，不影响同一侵害行为的受害人另行提起民事诉讼。从中可知我国法律系将民事公益诉讼作为独立于民事私益诉讼的民事诉讼，即民事公益诉权与受害人民事私益诉权间为平行关系，民事公益诉讼人仅可以就公益受损结果要求侵权人承担民事责任。实践中，环境类民事公益诉讼中尚可通过鉴定等方式确定环境公益损失，而消费类公益诉讼中公益诉讼人却难以证明社会公益存在现实、具体的损失，故许多检察院都展开了对惩罚性赔偿的探索，大多是根据《食品安全法》第一百四十八条第2款、《最高人民法院关于审理食品药品纠纷案件适用法律若干问题的规定》第十五条向公益侵权人主张三倍或十倍赔偿。然而，上述法条中惩罚性赔偿请求权的主体为消费者，且以双方之间的民事侵权关系与买卖合同关系为基础，而检察机关作为公益诉讼人不具备请求权基础，依据上述法条提出惩罚性赔偿诉请于法无据。但是，如果检察机关在提起消费类民事公益诉讼时不主张经济赔偿，仅提出停止侵害、赔礼道歉等诉请，则该类民事公益诉讼将形式大于实质，难以实现公益诉讼的社会效果。

　　综上所述，我国检察机关提起民事公益诉讼制度虽已取得初步成效，但因立法的体系化不足、精细化缺失，导致司法实践中仍然存在莫衷一是、无所适从的情形。检察机关是国家司法机关，明确的立法规定和法律授权是检察机关提起民事公益诉讼的必要前提。期待进一步通过立法逐步完善检察机关提起民事公益诉讼制度的框架体系，明确调查权的内容，确定与之相适应的证明标准，完善惩罚性赔偿法律依据，做到有法可依、于法有据，真正实现维护社会公益的立法目的。