岳丽

随着时代的发展，为更好地保护公共利益，日本在《行政案件诉讼法》中规定了公益诉讼的相关内容，虽然并未对何谓“公益诉讼”进行界定，但其第5条关于“民众诉讼”的概念及第9条第2项对于抗告诉讼原告适格问题的补充规定，均体现了“公益诉讼”的基本理念。可以说，具有“公益”性质的民众诉讼和抗告诉讼，属于日本的行政公益诉讼，其原告可以是个人、社会团体和检察机关。

根据日本《行政案件诉讼法》第5条规定，民众诉讼是指“当事人请求裁判所纠正国家或公共团体的机关的不合法行为的诉讼”。民众诉讼包括与公职有关的诉讼、与直接请求有关的诉讼、居民诉讼、基于宪法第95条居民投票权的诉讼、有关最高法院法官的国民审查诉讼。民众诉讼原告不限于自身利益受到不利影响的直接利害关系人，即该诉讼不纠结于原告本人权益是否受到侵害，其他个人亦可以以选举人资格或法律上无利害关系之资格提起。比如，居民诉讼仅针对地方公共团体在财务会计方面不合法规的行为，但原告不限于法律上的纳税人，只要是一定范围内地方公共团体的居民均可起诉，甚至符合条件的非日本籍居民也可提起。除此之外，民众诉讼还在其他两个方面体现出公益性，一是诉讼的直接目的是维护公共利益；二是从胜诉效果上看，原告并不因此获得任何经济上的利益。

抗告诉讼是指对行政机关行使公权力活动不服提起的诉讼。日本1962年制定的《行政案件诉讼法》规定，抗告诉讼原告限于“就请求撤销该处分或裁决具有法律上的利益的当事人”，但2004年该法修改时在第9条第2项增加规定：处分或裁决的相对人以外的、根据法令的宗旨、目的及作出该处分时应当考虑的利益受到损害的其他人，也具有原告资格，这为抗告诉讼制度注入了“公益”因素。这一补充规定主要适用于环境领域的抗告诉讼。除此之外，对于其他因行政机关的命令或裁决影响到社会公共利益或不特定多数人的情况也可适用。

按照学界通说，日本行政诉讼原告资格的认定经历了四个阶段，或者说确立了四个标准。一是“权利毁损标准”；二是“法律上保护的标准”；三是“法律上值得保护的标准”；四是“合法性保障标准”，后三者都可以称为“法律利益标准”。其中，“合法性保障标准”在实践中使用很少、影响较小，而“权利毁损标准”要求实体法权利受到实际侵害的人方可起诉；“法律上保护标准”明确除了实体法权利受到实际损害，程序法上具有的利益以及“可能”受到侵害者，也都具有原告资格，这一标准被日本最高法院认可；“法律上值得保护的标准”则超出法律规定，原告只要有事实上的利益受损且该利益“值得”法律保护即可，这是日本地方法院在实践中的探索，也是学界普遍持有的意见，尤其在环境保护、消费者保护、程序上权利保护、行政信息公开、计划行政和科学裁判诉讼等领域运用较多。当法院面对某一行政起诉需要审查原告资格时，首先看是否满足“权利毁损标准”，这是最低也是最易把握的标准；如果不满足，再看是否符合“法律上保护的标准”；倘若仍无法确定，才寻找“法律上值得保护的标准”。当然，能否运用第三个标准还与法院级别有关，比如最高法院可能止步于第二标准。在这一适用过程中，法院的裁量权逐渐扩大，不确定因素逐渐增加，与此同时，所保护的权利范围也在不断扩大。

在行政公益诉讼中，体现“公益”最为核心的问题即是原告资格认定问题。按照传统的行政诉讼原告资格认定理论，只有具有“足够特殊”条件的当事人才有原告资格，即除非某个人有自己的冤情，否则法院是不愿意让任何人踏进自己的大门的。然而，行政公益诉讼原告资格的认定突破了这个界限，它使得其权益受到“可能的”“潜在的”损害，仅仅是受损当事人中的“千分之一”甚至“万分之一”，就能“代表”着这些当事人提起诉讼。这或许正是日本学界将行政公益诉讼称之为“现代型诉讼”的一个原因。而且，行政公益诉讼原告资格的认定在对权力的监督上也更新了原有做法。当然，公益诉讼的程序设置、诉讼请求的类型、举证责任的分配等，都与普通诉讼存在差异。

尽管日本最高法院在行政公益诉讼原告资格认定上适应现代社会的发展而接受“法律上保护的标准”，但仍然持非常谨慎的态度，而未全然接受“法律上值得保护的标准”。根本原因在于司法资源的有限性和可操作性。“法律上保护的标准”尚且可以找寻法律的明确规定，而“法律上值得保护的标准”虽然在保护公共利益上起到助推作用，但因随意性过大却也可能导致同等利益未受同等保护的情况，反而会引人诟病。因此，一般来讲，行政公益诉讼都会划定范围，只有纳入受案范围的事项才可提起诉讼，即所谓“法律上有规定时，限于法律规定者”方能诉讼。而且，由法律明确对行政公益诉讼原告资格加以规定，例如在居民诉讼中，一般是居住在某一地域范围内有住所的人提起，而环境公益诉讼中也是受到具体事件影响居住在一定范围内的人具有原告资格。可以说，日本行政公益诉讼原告资格的认定是在积极保护公共利益和司法资源有限利用之间的一个平衡。

（作者单位：西南政法大学行政法学院）